Droit de préemption commercial : comment les communes préservent la diversité des commerces en centre-ville

Le droit de préemption commercial permet aux communes de racheter un fonds de commerce, un fonds artisanal ou un bail commercial pour préserver la diversité des activités en centre-ville. Instauré par la loi Dutreil du 2 août 2005, ce dispositif est devenu un levier stratégique face à un taux de vacance commerciale qui atteint 10,64% en moyenne dans les centres-villes français (Procos, 2024). Alors que la mono-activité et la dévitalisation menacent de nombreux cœurs de ville, la préemption commerciale offre aux collectivités un pouvoir d’intervention directe sur les mutations de leur tissu commercial.

1. Qu’est-ce que le droit de préemption commercial et quel est son cadre juridique ?

Origine : la loi Dutreil de 2005

Le droit de préemption commercial a été créé par la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, dite loi Dutreil. Ce texte a introduit les articles L214-1 à L214-3 du Code de l’urbanisme, donnant aux communes un pouvoir d’intervention directe sur les mutations commerciales de leur territoire.

L’objectif : permettre aux municipalités de maintenir la diversité et la proximité du tissu commercial, en particulier dans les centres-villes confrontés à la disparition de commerces de bouche, de services de proximité ou à la prolifération d’une seule catégorie d’activité (kebabs, agences immobilières, banques, etc.).

Le périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat

Pour exercer ce droit, la commune doit d’abord délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité par délibération motivée du conseil municipal. Ce périmètre peut couvrir l’ensemble du centre-ville ou cibler des rues, des quartiers ou des secteurs spécifiques où la diversité commerciale est menacée.

La délibération doit être justifiée par des considérations d’intérêt général : protéger la diversité des activités, maintenir les commerces de proximité, ou lutter contre la mono-activité. Elle est soumise à une enquête publique et publiée au registre des actes administratifs.

Ce qui est concerné

Le droit de préemption s’applique aux cessions portant sur :

• Les fonds de commerce (vente du fonds incluant clientèle, enseigne, matériel)
• Les fonds artisanaux (activités artisanales de proximité)
• Les baux commerciaux (cession du droit au bail seul)
• Les terrains portant ou destinés à porter des commerces d’une surface de vente comprise entre 300 et 1 000 m² (extension par la loi LME du 4 août 2008)

En revanche, il ne s’applique pas aux cessions de murs commerciaux (immeubles), aux transmissions dans le cadre familial, aux procédures collectives (redressement ou liquidation judiciaire), ni aux cessions de parts sociales de sociétés détenant ces actifs — une faille que le législateur cherche à combler (proposition de loi n° 7 déposée au Sénat en octobre 2025).

2. Comment se déroule la procédure de préemption commerciale ?

Étape 1 : la Déclaration d’Intention d’Aliéner (DIA)

Lorsqu’un propriétaire de fonds de commerce ou un titulaire de bail commercial souhaite céder son bien dans le périmètre de sauvegarde, il doit obligatoirement adresser une Déclaration d’Intention d’Aliéner (DIA) en 4 exemplaires auprès du maire. Cette déclaration précise le prix, les conditions de la cession, l’activité de l’acquéreur envisagé, le nombre de salariés, la nature de leurs contrats et le chiffre d’affaires du fonds.

Étape 2 : le délai de réponse de la commune

La commune dispose d’un délai de 2 mois à compter de la réception de la DIA pour se prononcer. Trois situations sont possibles :

• Renonciation expresse ou silence : la cession se poursuit librement entre les parties
• Acceptation au prix : la commune acquiert le bien au prix indiqué dans la DIA
• Préemption avec négociation : la commune souhaite préempter mais propose un prix inférieur, ce qui ouvre une phase de négociation

Étape 3 : la fixation du prix

En cas de désaccord sur le prix, le juge de l’expropriation est saisi pour fixer la valeur du bien. Le cédant peut alors renoncer à la vente si le prix fixé par le juge ne lui convient pas. La commune peut également renoncer à la préemption dans ce cas.

Étape 4 : la rétrocession

Une fois le bien acquis, la commune dispose d’un délai maximal de 2 ans pour le rétrocéder à un commerçant ou artisan dont l’activité est compatible avec les objectifs de diversité commerciale. Pendant cette période, la commune peut confier la gestion du local à un tiers (SEM, SPL, établissement public) ou proposer un bail précaire.

3. Quels résultats concrets les communes obtiennent-elles grâce à la préemption ?

Paris : le programme Vital’Quartier, pionnier en France

La Ville de Paris est la collectivité la plus emblématique en matière de préemption commerciale. À travers le programme Vital’Quartier, lancé en 2004 et confié à la SEMAEST (devenue SEM Paris Commerces), la capitale a maîtrisé 374 boutiques représentant 38 000 m² dans les arrondissements les plus touchés par la mono-activité. Le seul programme Vital’Quartier 2 a permis l’implantation de 124 locaux et la création de 478 emplois. Librairies, alimentaire spécialisé, artisanat : autant de commerces de proximité réinstallés grâce à ce dispositif.

En 2024, Paris a franchi une nouvelle étape en instaurant un périmètre de sauvegarde des commerces culturels du Quartier Latin (5e, 6e et 7e arrondissements), entré en vigueur le 7 août 2024 et délégué à la SEM Paris Commerces, pour protéger les librairies et commerces culturels historiques.

Les villes moyennes : Action Cœur de Ville et ORT

Le droit de préemption commercial connaît un essor dans les villes moyennes engagées dans le programme national Action Cœur de Ville (234 villes, 4,7 milliards d’euros investis, 537 projets de revitalisation commerciale) et les Opérations de Revitalisation de Territoire (ORT) créées par la loi ELAN de 2018. Des villes comme Cahors, Arras, Chalon-sur-Saône ou Soissons utilisent la préemption comme complément d’une stratégie globale de reconquête commerciale.

Dispositifs complémentaires de la préemption

4. Quels sont les avantages et les limites du droit de préemption commercial ?

Les atouts du dispositif

Les limites à connaître

• Coût financier : l’acquisition d’un fonds de commerce ou d’un bail représente un investissement important pour les budgets municipaux, auquel s’ajoutent les frais de gestion pendant la période de rétrocession.
• Délai de rétrocession contraint : la commune doit trouver un repreneur dans un délai de 2 ans, sous peine de devoir proposer le bien à l’ancien propriétaire ou de le revendre aux conditions initiales.
• Risque contentieux : une préemption insuffisamment motivée peut être annulée par le tribunal administratif. Le Conseil d’État a précisé en décembre 2023 que la commune doit justifier de la réalité d’un projet d’aménagement à la date de la préemption (CE, 15 décembre 2023, n° 470167).
• Contournement par cessions de parts : les cessions de parts sociales de sociétés détenant des actifs commerciaux échappent au dispositif actuel, permettant de contourner la préemption. Une proposition de loi déposée au Sénat en 2025 vise à combler cette faille.
• Périmètre limité : le droit ne s’applique qu’aux cessions volontaires (pas aux liquidations judiciaires ni aux transmissions familiales), ce qui réduit le champ d’intervention.

Amy Dauphin

Amy Dauphin est responsable de la mission commerce au sein du Pôle Implantation Commerce (PIC). Forte de sa connaissance approfondie des besoins des territoires, elle qualifie les projets d’implantation et maîtrise les réseaux d’enseignes et de franchises en développement. Depuis 2019, elle a accompagné plus de 200 projets d’implantation à travers la France, en partenariat avec les CCI, les collectivités et les réseaux de franchise. Amy partage régulièrement son expertise à travers des articles et guides pratiques destinés aux entrepreneurs et aux décideurs locaux.